El nombramiento y la ratificación del secretario de Hacienda | Artículo

Rogelio Muñiz Toledo

“La Constitución no habla de temporalidad para ratificar (a los secretarios de Estado). Sí deja establecido claramente que desde el momento en que surte efecto el nombramiento (de un secretario de Estado) por el Presidente de la República, el cargo lo ejerce la persona con plenitud de facultades y que solamente si no es ratificado, entonces cesa en el cargo” * Dulce María Sauri Riancho **

El pasado jueves 15 de julio la Secretaría de Hacienda y Crédito Público informó que, en ejercicio de su facultad constitucional de nombrar y remover libremente a las y los secretarios de estado, el Presidente de la República nombró al doctor Rogelio Ramírez de la O como secretario del ramo y que el nuevo integrante del gabinete entraría en funciones a partir del 16 de julio.

Dos tuits del ministro en retiro José Ramón Cossío Díaz, en los que pone en duda la constitucionalidad de la decisión de que el secretario de Hacienda recientemente nombrado por el Presidente entre en funciones sin haber sido ratificado por la Cámara de Diputados, abrieron el debate en las redes sociales y casi de inmediato en los medios de comunicación. Destacados académicos y algunos legisladores de las oposiciones (principalmente del PAN y del PRD) se sumaron a la interpretación del reconocido jurista. La presidenta de la Cámara de Diputados, en cambio, difiere de tal interpretación.

Cuartoscuro

Para centrar el debate resulta conveniente recordar cómo se llegó a este aspecto de la colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo, que acota, pero no elimina, la facultad del Presidente de la República de nombrar libremente a las y los secretarios de estado.

En lo que podría ser la primera etapa de un proceso de transición para desmontar el arcaico presidencialismo fundado en la concentración del poder en el Presidente de la República, la reforma constitucional en materia política de 2014 introdujo cambios en algunos de los fundamentos del sistema presidencial. Se buscó avanzar hacia un modelo de distribución del poder en el que el legislativo comparte con el ejecutivo algunas decisiones relacionadas con la integración del gabinete y con el programa de gobierno. Se dieron los primeros pasos hacia lo que algunos académicos (destacadamente el doctor Diego Valadés) han denominado la “parlamentarización del sistema presidencial” ***.

Los dos cambios al sistema presidencial introducidos con la reforma constitucional de 2014 se pueden sintetizar en el establecimiento de las bases constitucionales para que:

1. a) El Presidente de la República pueda optar, en cualquier momento, por la formación de un gobierno de coalición, en cuyo caso el Senado deberá aprobar el convenio de coalición y el programa de gobierno y ratificar los nombramientos de las y los secretarios de estado, con excepción de los de la Defensa Nacional y de Marina (fracciones II del artículo 76 y XVII del artículo 89); o

1. b) De no optar el Presidente por el gobierno de coalición, se active un mecanismo de la colaboración de poderes en el que el legislativo interviene en el proceso de integración de una pequeña pero muy importante parte del gabinete presidencial, mediante la ratificación de los nombramientos de las o los secretarios responsables de las ramas del poder ejecutivo encargadas del control interno del gobierno, de la política exterior (en estos dos casos por el Senado) y de hacienda (en este caso por la Cámara de Diputados). Áreas del gobierno que, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigente, corresponden a las secretarías de la Función Pública, de Relaciones Exteriores y de Hacienda y Crédito Público.

El debate abierto por el doctor Cossío Díaz es muy relevante, entre otras razones, porque la interpretación que hace él del texto constitucional implicaría que, como él mismo lo señaló, de entrar en funciones sin la ratificación parlamentaria, sería “fácil anular las decisiones del nuevo secretario de Hacienda por no ser autoridad competente”.

En abono a la interpretación del doctor Cossío Díaz, el coordinador de los diputados federales del PAN, Juan Carlos Romero Hicks, señaló, también en Twitter, que el nombramiento del doctor Rogelio Ramírez de la O debe ser ratificado por la Cámara de Diputados para que pueda entrar en funciones como secretario de Hacienda, y agregó: “¡La ley no se interpreta, la ley de aplica!”.

Me parece que la clave del asunto está en la parte final del tuit del diputado Romero Hicks, aunque no en el sentido que él pretende darle a su expresión, sino en el señalado por la presidenta de la Cámara de Diputados, Dulce María Sauri Riancho: no se requiere interpretación alguna para aplicar la norma constitucional, solo hay que aplicarla.

Veamos qué señala la Constitución. En el primer párrafo de la fracción II del artículo 89 constitucional se mantiene la facultad del Presidente para: “Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado”, aunque a partir de la reforma de 2014 acotada por las dos hipótesis que se explicaron anteriormente, y en el segundo párrafo de la misma se señala que: “Los Secretarios de Estado y los empleados superiores de Hacienda y de Relaciones entrarán en funciones el día de su nombramiento. Cuando no sean ratificados en los términos de esta Constitución, dejarán de ejercer su encargo”.

No existe disposición constitucional alguna que señale, ni expresa ni tácitamente, que los miembros del gabinete cuyos nombramientos deben ser ratificados entrarán en funciones hasta que la ratificación se haya producido. No lo disponen así, ni la fracción II del artículo 89, ni los artículos que regulan las facultades de las cámaras del Congreso de la Unión para ratificar los nombramientos que el Presidente de la República haga de los integrantes del gabinete -en el caso del gobierno de coalición- o de las o los secretarios de la Función Pública y de Relaciones Exteriores (el Senado, con base en la fracción II del artículo 76,) y de la o el secretario de Hacienda y Crédito Público (la Cámara de Diputados, de conformidad con la  fracción III del artículo 74).

Por lo que, atendiendo al principio ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (donde la ley no distingue, nosotros no debemos distinguir), parece claro que no cabe la interpretación de que los secretarios de estado cuyo nombramiento debe ser ratificado por alguna de las cámaras del poder legislativo deban entrar en funciones hasta que sean ratificados; máxime cuando existe disposición expresa, en la parte final del segundo párrafo de la fracción II del artículo 89 constitucional, en el sentido de que cuando los servidores públicos mencionados en la primera parte del párrafo en cuestión no sean ratificados, dejarán de ejercer su encargo (lo que supone que lo ejercen desde que son nombrados); sin que exista expresión alguna que permita ser interpretada en el sentido de que se debe excluir de esta regla a los integrantes del gabinete sujetos a ratificación parlamentaria, pues la norma no distingue entre estos y los demás integrantes del gabinete, ni entre los secretarios de estado y los demás funcionarios ahí mencionados.

Además, si acudimos al dictamen del Senado de la República con el que se aprobó la reforma constitucional de 2014 que incorporó la ratificación de los nombramientos de los secretarios de estado, encontraremos que en las consideraciones relacionadas con el gobierno de coalición y la ratificación de los miembros del gabinete (página 59) se señala lo siguiente: “Un aspecto fundamental que debe tenerse presente, es que con la intención de evitar una posible parálisis del gobierno, en la reforma constitucional que se dictamina se prevé expresamente que los Secretarios de Estado entrarán en funciones el día de su nombramiento; cuando no sean ratificados en los términos de la propia Constitución, dejarán de ejercer su encargo”. Sin que en el dictamen se haga distinción entre los secretarios sujetos a ratificación y los que no lo están, ni entre el supuesto de ratificación de integrantes del gabinete cuando hay gobierno de coalición o cuando no lo hay.

Con base en el texto constitucional y en las consideraciones del dictamen, parece atendible el argumento de la presidenta de la Cámara de Diputados y no la interpretación del doctor Cossío Díaz, por lo que la constitucionalidad de la decisión de que el doctor Rogelio Ramírez de la O entre en funciones sin esperar la ratificación parlamentaria, no estaría en duda.

Un dato adicional que refuerza el argumento de que al crear este mecanismo de colaboración de poderes el Constituyente Permanente consideró que era conveniente tener una deferencia hacia el titular del poder ejecutivo al ejercer la facultad de nombrar libremente a los secretarios de estado, lo encontramos el tercer párrafo de la fracción II del artículo 89 constitucional que establece que: “En los supuestos de la ratificación de los Secretarios de Relaciones y de Hacienda, cuando no se opte por un gobierno de coalición, si la Cámara respectiva no ratificare en dos ocasiones el nombramiento del mismo Secretario de Estado, ocupará el cargo la persona que designe el Presidente de la República”.

De las consideraciones del dictamen y del texto constitucional aprobado en 2014 parece desprenderse con claridad que las bases que el poder reformador de la Constitución estableció para sustentar este aspecto de la colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo se diseñaron para crear un procedimiento que permitiera el control parlamentario en la integración del gabinete, al tiempo que existieran salvaguardas para evitar que se crearan incentivos que pudieran llevar a una mayoría parlamentaria, o a minorías con posibilidades para aplazar la ratificación, a pretender utilizar este mecanismo de “parlamentarización” del sistema presidencial, para paralizar al gobierno.

* Declaraciones de la diputada Dulce María Sauri Riancho, del 16 de julio pasado, en entrevista en Radio Fórmula con el periodista Joaquín López-Dóriga, publicada ese mismo día en el Canal de YouTube de López-Dóriga.

** Actualmente es la presidenta de la Cámara de Diputados.

*** Para profundizar en el tema se puede consultar el libro el doctor Diego Valadés: “La parlamentarización de los sistemas presidenciales”, cuya primera edición fue publicada en 2007 por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.